日本所提二十一条要求，用兵力胁迫承认后，其年五月，即订成条约二十五条。而日本在山东的驻兵，仍未撤退。民国六年（一九一七），日人并在青岛设立行政总署，潍县、济南各设分署。七年（一九一八）九月，才由驻日公使章宗祥和日本订立《济顺高徐铁路借款预备契约》，附以照会，许胶济铁路所属确定后，由中、日合办。日人将沿线军队，除留一部分于济南外，余均调回青岛，并将所施民政撤废。中国复文中，有“欣然同意”字样。到中国加入参战时，日人又要求英、法、俄、意四国，承认其接收德国在山东的权利。英、法均立有密约，俄、意亦经谅解。